La escena transcurre en una oficina pública. Es el
día de la llegada de la primera computadora con la que contará
esa repartición. Los funcionarios la reciben con una
reverencia ambigua, y con algo de burla. Se le teme y se la
desea. Las primeras semanas se la deja abandonada encima de un
escritorio, mientras los viejos procedimientos manuales
coexisten con la presencia totémica de ese ídolo extraño que
se mantiene subutilizado. Las directivas sobre cómo integrarlo
al trabajo no son claras ni llegan a tiempo. Cuando de a poco
se lo incorpora a la cadena de gestión se le achacan culpas
que no siempre le corresponden (perdón, pero se cayó el
sistema) o se le fijan atribuciones de oráculo que no siempre
se relacionan con la información que han colocado en su disco
duro (disculpe, pero es lo que figura en la computadora). Esos
episodios, repetidos de manera insular en distintas oficinas
públicas y con peculiaridades ligadas a la idiosincrasia de
las burocracias de cada país, comenzaron a ser cosa del pasado
en buena parte del mundo. Cada vez más la incorporación de
herramientas informáticas a la gestión estatal es algo que se
hace de manera sistemática e integral. Por lo menos en los
países que se lo toman en serio. Este enfoque integral de lo
que se ha llamado “gobierno electrónico”, y que no es otra
cosa que alcanzar “los fines públicos por medios digitales”,
da por resultado estrategias nacionales que impulsan esfuerzos
de conceptualización y aplicación de las prácticas
internacionales a la realidad local. Un país que quiere tener
una gestión de gobierno eficiente, brindar los servicios
públicos a tiempo y donde efectivamente se necesitan, tener un
entorno transparente para los controles de un poder sobre
otro, fomentar algún grado de participación ciudadana, y
facilitar la vida económica, no tiene más remedio que trazar
una clara estrategia de gobierno electrónico. O tener mucha
suerte a la hora de aplicar soluciones aisladas.
Un enfoque kafkiano
En uno de sus cuentos Franz Kafka habla de la
construcción de la muralla china. Como ocurre con toda la obra
del escritor checo, el tema elegido es sólo una excusa para
hablar de otra cosa. En el cuento la muralla no se construye
de manera lineal, comenzando en un punto de partida y
colocando piedra sobre piedra en un serpenteo interminable de
albañiles e ingenieros hasta llegar al extremo final del
proyecto. No. En el cuento de Kafka la muralla se va
construyendo en pequeños tramos aislados entre sí. De ese
modo, si en alguno de los momentos de la construcción se
tomara una instantánea general del proceso, se verían, cada
tantos quilómetros, sin una lógica comprensible, segmentos de
muralla perfectamente construidos y terminados, separados
entre sí por partes del trazado en las que ni siquiera se ha
puesto una piedra, y salpicadas por otros tramos a medio
construir e incluso por fragmentos cuya construcción se
comenzó y se abandonó hace tiempo dejando en suspenso el
momento en que se retomarían los trabajos. Ese caos, dice
Kafka en su cuento, no es caprichoso. Es parte esencial de la
construcción de una obra interminable y que debe convocar a
fuerzas de todo el imperio, las cuales necesitan ver tramos
terminados para no decaer en su esfuerzo de construir otros
tramos o de empezar desde la nada a construir sobre el
vacío.
Algo de eso ocurre con el modo en que un país va
incorporando herramientas informáticas a la gestión pública.
Cuando se observa la forma en que se aplica en la práctica el
gobierno electrónico, se comprueba que muy pocos países han
trabajado de manera lineal y planificada, con un comienzo, un
fin y un trazado. En general, incluso en casos en los que no
ha faltado planificación, el gobierno electrónico se construye
como la muralla china del cuento de Kafka.
La construcción
Si se miran las administraciones públicas se verán zonas en
las que las soluciones informáticas han establecido, en los
servicios que se le brindan al ciudadano o a las empresas, un
ciclo completo de lo que se llama tercer nivel, que es aquel
que permite que se realicen transacciones electrónicas, por
ejemplo, pagando impuestos desde la computadora hogareña, lo
que implica un sistema claro de reordenamiento del modo en que
funcionan las reparticiones del Estado y una política
saludable de vinculación con el ciudadano. Junto a esos tramos
de la imaginaria construcción kafkiana, otros servicios
públicos aparecerán como verdaderos descampados tecnológicos,
con amplias zonas de la administración en las que soluciones a
medio implementar esperan en un limbo tecnológico y político
los recursos o la voluntad oficial para que continúe su hilera
de ladrillos. Esto es así, en parte, porque el gobierno
electrónico –no es necesario decirlo– no escapa a la
problemática de toda implementación de soluciones en la
administración pública, pero también es así porque las propias
características de la aplicación de las nuevas tecnologías a
la mecánica estatal hacen necesario que se completen
rápidamente ciclos virtuosos de implementación (aunque los
rodee el descampado) para que el resto de la administración,
como en el cuento de Kafka, no decaiga en el esfuerzo o, para
ser más específicos, para que la voluntad política de alto
nivel que se necesita para liderar estos procesos se vea
sostenida por resultados visibles y exhibibles, tanto dentro
del gobierno como de cara a los votantes. En especial en
países sin tradición de innovación tecnológica y cuyos estados
tienen algunas cuentas pendientes en cuanto a dinamismo y
eficiencia.
Liderazgo
En el mundo los más avanzados son el
Reino Unido, Singapur, Finlandia, Nueva Zelanda y Canadá.*
Aunque diferentes entre sí, vienen marcando las pautas que
sirven como modelo o fuente de inspiración para otros países
(por ejemplo para Chile y México). Tienen en común una visión
estratégica de largo plazo, fuerte liderazgo en todos los
niveles del gobierno para aplicarla, una universalización del
uso de las nuevas tecnologías en el Estado, mucha innovación
tanto tecnológica como conceptual, y un punto de vista
centrado en facilitarle la vida al ciudadano. Probablemente el
modelo más claro para un país que está forjando sus primeras
armas es el que lleva adelante Nueva Zelanda. Su documento
estratégico parte de la base de reconocer que “Internet está
cambiando la forma en que las organizaciones, las comunidades
y los individuos aprenden, trabajan e interactúan”. Una
irrupción de lo tecnológico que, en su opinión, debía ser
“gerenciado activamente” por el gobierno, para capitalizar el
modo en que “se sirve a los neozelandeses”, y para “crear el
entorno adecuado para que otros sectores de la vida del país
–el sector privado, las comunidades, los individuos– puedan
obtener los mejores beneficios del uso de las nuevas
tecnologías en sus propias actividades”. Por eso plantearon
una visión de futuro, acompañada de inversión en
infraestructura y una clara voluntad de cambio en los procesos
de gestión estatal, que llevó a que ya en el año 2000 el
primer ministro Hon Helen Clark dijera que, “tomando como base
las grandes ventajas de la pequeñez territorial y la
flexibilidad de Nueva Zelanda”, se debía incorporar al país en
un proceso de mejora de la calidad de vida de sus habitantes,
en un mundo “en el que la globalización es un proceso
inexorable”. Casos especiales son los de India, China y Corea
del Sur, donde el gobierno electrónico es parte de una
política nacional de ciencia y tecnología, la cual, a su vez,
es parte de una estrategia global de posicionamiento
internacional del país. En nuestra región el espejo más claro
de este enfoque es Brasil.
América Latina
En 2005 los gobiernos de América Latina terminaron de definir una
estrategia hacia la sociedad de la información que llamaron
ELAC. Una de sus características más positivas es que
establece una serie de pasos concretos y de metas escalonadas
que pueden tener seguimiento en el tiempo, y comprobarse si se
están cumpliendo o si quedaron en el papel. El primer momento
para evaluar será a mediados de 2007, y allí se verá si se
pudieron aplicar algunas medidas comunes de gobierno
electrónico para mejorar la transparencia y la gestión
públicas. La primera de esas acciones concretas, que en los
hechos ya está en práctica, es crear o fortalecer mecanismos
de intercambio de información que permitan desarrollar
“cooperación regional para la transferencia de tecnologías,
plataformas, aplicaciones y programas informáticos, así como
sus correspondientes conocimientos, habilidades y mejores
prácticas”. En otras palabras, no inventar la rueda en cada
país sino aprovechar los avances de los vecinos e
intercambiarlos por los propios.
También se habla de
“promover la integración electrónica de los sistemas de
administración pública a través de ventanillas únicas para
mejorar la gestión de los trámites y procesos
intragubernamentales”. Una frase algo críptica que tiene
varios componentes: poner la casa (las oficinas públicas) en
orden, que los servicios estén interconectados para que la
mano derecha sepa lo que hace la mano izquierda, volver los
trámites más ágiles y simples. Pero esto exige también
“promover la adopción de modelos de seguridad y preservación
de la información en todas las instancias del gobierno con el
objetivo de generar confianza en la información digital
administrada o brindada por el Estado”. Paralelamente, se
impulsará la firma electrónica (para ahorrar el papeleo pero
de una manera segura) y establecer “medios de pago
electrónicos” para que no sea indispensable la presencia
física del contribuyente para que un gobierno pueda recaudar
(algo muy útil, por ejemplo, para las intendencias que tienen
zonas turísticas). Se mencionan explícitamente las
contrataciones electrónicas (un modo de que las licitaciones y
contrataciones de funcionarios sean más transparentes) y la
consolidación de información de distinto tipo, en especial
georreferenciada, para que “el gobierno y el sector privado
cuenten con herramientas para la toma de decisiones”.
País a país
Buena parte de lo que se postula en ELAC ya se está
haciendo en los países líderes, que son Brasil, Chile y
México, y la mayoría de estos puntos ya están en marcha en los
que ocupan el segundo escalón regional en gobierno
electrónico. En este segundo escalón está Colombia y luego,
con algo más de camino para recorrer, Costa Rica, Jamaica,
Trinidad y Tobago. Sí, Trinidad y Tobago no sólo clasificó al
Mundial de Fútbol 2006 después de un repechaje, sino que es
uno de los más avanzados de la región en gobierno electrónico
si se toma en cuenta su disponibilidad de recursos económicos
y el tamaño de su población. Situaciones especiales son las de
Argentina y Venezuela, la primera por la coexistencia de zonas
avanzadas y atrasadas en esta materia, y Venezuela con una
fuerte apuesta a introducir el software libre (que no necesita
pagar licencias de uso) en cada vez más sectores de la
administración estatal. Países como Guatemala, Perú, Bolivia,
Ecuador y Panamá están en lo que podría llamarse un cuarto
escalón, con los primeros pasos ya recorridos. Luego están los
casos de República Dominicana y Paraguay, donde se crearon
oficinas especializadas en el tema y se cuenta con un fuerte
liderazgo presidencial, lo que permite suponer que
paulatinamente se irán situando en el tercer y el cuarto
escalón. Algo más lejos están aquellos países donde ni
siquiera existe una estrategia nacional para el gobierno
electrónico y donde el tema todavía no ha ingresado en el
debate público real.
Impuestos en línea
La posibilidad de que los ciudadanos y las empresas paguen sus impuestos con el
auxilio de las nuevas tecnologías es una de las primeras
medidas en las que piensan los gobiernos cuando se habla de
utilizar las nuevas tecnologías para el mejoramiento de la
gestión pública. La Administración Federal de Ingresos
Públicos de Argentina fue incluida en la base de prácticas
identificadas de la Organización de Estados Americanos, al
igual que la Dirección General Impositiva de Uruguay, en tanto
que la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(Sunat) de Perú fue destacada por la base de datos de buenas
prácticas del Instituto para la Conectividad en las Américas.
Más recientemente, Ecuador puso en marcha un programa del
Servicio de Rentas Interna para que a través de Internet se
pueda gestionar la factura electrónica, la declaración de
impuestos y las licencias previas a la importación. Si se
suman las experiencias chilena y mexicana, se podrá obtener
una panorámica de lo que se considera que se está “haciendo
bien” en la región en cuanto a la aplicación de las nuevas
tecnologías a un tema específico de gestión pública.
Lo que
tienen en común esas experiencias es que no se limitan a
brindar información de calendarios de vencimientos y tipos de
impuestos, sino que permiten desarrollar al menos una parte
del proceso de liquidación y pago en el sitio web de la
institución recaudadora. La forma en que cada una lo resuelve
está ligada directamente al esquema impositivo de cada país,
pero todas se presentan como centradas en el usuario (en Perú,
por ejemplo, se instrumentó una defensoría on line del
contribuyente, a la que se accede desde el mismo portal de la
Sunat). Es probable que uno de los sistemas que ofrezca una
mayor posibilidad de interactividad sea, desde enero de 2005,
el Servicio de Impuestos Internos chileno. La herramienta para
este intercambio en línea con los ciudadanos y los agentes
económicos es la llamada Cartola Tributaria del Contribuyente,
que se construye por computadora en pocos segundos, incluyendo
en su contenido la información que en ese instante está
registrada en los sistemas computacionales del sii a nombre
del titular que hace la consulta por Internet. México, por su
parte, está impulsando que los usuarios del Servicio de
Administración Tributaria vayan incorporando las nuevas
tecnologías para la emisión de facturas y la realización de
trámites, para lo cual (al igual que Chile, pero con otras
características) han instituido una clave digital de
autentificación personal y están difundiendo la obtención de
firma electrónica por parte de los contribuyentes.
* Ayer
jueves el Instituto de Gobierno Electrónico de la universidad
japonesa de Wasada difundió su “Ranking mundial 2006”. En los
diez primeros lugares, en orden decreciente se ubican Estados
Unidos, Canadá, Singapur, Japón, Corea del Sur, Alemania,
Taiwan, Australia, Reino Unido y Finlandia. Chile, Brasil y
México figuran lejos, pero entre los primeros
treinta.
Democratización
La Comisión Económica para
América Latina, la cepal, destaca el rol de las nuevas
tecnologías para apoyar la labor parlamentaria, ya que “el
trabajo del Poder Legislativo de una democracia representativa
está basado casi totalmente en flujos de información y
procesos de comunicación, sea entre los representantes del
pueblo o con los ciudadanos”. Pero para que la segunda parte
de este postulado de la cepal pueda efectivizarse, es
necesario que los gobiernos realicen acciones tendientes a
garantizar el acceso de la mayor parte de los ciudadanos a las
tecnologías en general, y a Internet en particular. Que los
países tengan planes que busquen abatir la llamada brecha
digital.
En este punto la cepal recuerda que hay tres
requisitos para un acceso pleno a las tecnologías. “El primero
es el acceso físico; dimensión en la que existe una clara
diferencia entre los centros urbanos y las áreas rurales en la
región. El segundo es el acceso económico, es decir, la
disponibilidad de recursos financieros para que personas de
distintos niveles de ingreso se conecten. Una tercera
dimensión de la brecha digital es el acceso sociocultural,
habiendo evidencia que el nivel educacional, el origen étnico,
el género y la edad influyen” en el modo en que una persona se
sitúa frente a la tecnología.
